前言：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第13號(hào)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》發(fā)布已一年有余，筆者認(rèn)為有必要讓社會(huì)各界進(jìn)一步認(rèn)識(shí)我國(guó)設(shè)立施工圖審查制度的背景、意義和作用，以及施工圖審查工作的性質(zhì)、職責(zé)等，以便得到社會(huì)各界更廣泛的支持，推動(dòng)我國(guó)施工圖審查制度的不斷完善，適應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)全面深化改革的需要，適應(yīng)政府簡(jiǎn)政放權(quán)與政府購(gòu)買服務(wù)的需要，適應(yīng)市場(chǎng)決定資源配置規(guī)律及市場(chǎng)放活和監(jiān)管同步到位的需要，促進(jìn)我國(guó)建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。
2000年1月30日國(guó)務(wù)院頒布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，從而正式設(shè)立了我國(guó)的施工圖審查制度。施工圖審查制度在我國(guó)實(shí)施14年的實(shí)踐證明，施工圖審查是對(duì)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管不可或缺的重要手段，是監(jiān)督可持續(xù)發(fā)展政策相關(guān)要求在勘察設(shè)計(jì)中落實(shí)到位的重要措施，同時(shí)也是規(guī)范建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)和個(gè)人在建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中行為活動(dòng)的重要途徑。施工圖審查在保證建設(shè)工程質(zhì)量、提高勘察設(shè)計(jì)從業(yè)人員質(zhì)量意識(shí)和業(yè)務(wù)水平、規(guī)范勘察設(shè)計(jì)市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用，很好地履行了維護(hù)公共利益、保障公眾安全的社會(huì)職責(zé)。
我國(guó)施工圖審查制度的由來(lái)
據(jù)了解，施工圖審查制度在我國(guó)設(shè)立之初，原建設(shè)部曾組織有關(guān)部門及人員進(jìn)行了深入而廣泛的調(diào)研活動(dòng)。通過(guò)調(diào)研了解到一些發(fā)達(dá)國(guó)家以及香港地區(qū)施工圖審查制度的設(shè)立及實(shí)施情況，掌握了我國(guó)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的情況及問(wèn)題所在，并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，通過(guò)審查工作試點(diǎn)、總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、制定相關(guān)文件，有序推動(dòng)了施工圖審查制度在我國(guó)的設(shè)立和實(shí)施。
（一）發(fā)達(dá)國(guó)家和香港地區(qū)的施工圖審查制度。
在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府對(duì)勘察設(shè)計(jì)的質(zhì)量監(jiān)管普遍實(shí)行設(shè)計(jì)審查制度，施工圖經(jīng)審查合格后方可進(jìn)入施工階段。美國(guó)是由市政府主管城市建設(shè)的建筑管理部門（BuildingDepart鄄ment）進(jìn)行審查，該部門保有相當(dāng)數(shù)量的審查工程師；德國(guó)則是由各州的評(píng)價(jià)與結(jié)算服務(wù)處（BVS）統(tǒng)一收費(fèi)，由審核單位或?qū)徍斯こ處煂?duì)具體工程實(shí)施審查；而香港特區(qū)根據(jù)項(xiàng)目投資的性質(zhì)不同，分別由公務(wù)員編制的屋宇署、建筑署和房屋署進(jìn)行審查，各署均有龐大的技術(shù)隊(duì)伍；英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭等也均有類似做法。各國(guó)審查工作的具體實(shí)施方式雖略有不同，但都是政府規(guī)定的一項(xiàng)強(qiáng)制性審查制度，均有較為完善的做法，也有相應(yīng)的法律規(guī)定，美國(guó)的加州更是有上百年的設(shè)計(jì)審查歷史。
（二）我國(guó)施工圖審查管理歷史情況。
我國(guó)也曾有過(guò)施工圖審查的管理，據(jù)《上?？辈煸O(shè)計(jì)志》記載，解放前，上海的公共租界工部局和法租界公董局的工務(wù)處負(fù)責(zé)對(duì)租界內(nèi)建筑工程的施工圖（建筑圖、結(jié)構(gòu)圖）進(jìn)行審核、發(fā)照工作?？箲?zhàn)勝利后，當(dāng)時(shí)的上海市政府工務(wù)局也對(duì)建筑工程的施工圖審核、發(fā)照。這一做法一直延續(xù)到上世紀(jì)50年代。
（三）設(shè)立施工圖審查制度的國(guó)內(nèi)背景情況。
上世紀(jì)末，惡性工程質(zhì)量事故頻發(fā)，其中不少也是由于勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量引起的。分析其原因，一是隨著建設(shè)市場(chǎng)投資主體的多元化，投資者以犧牲工程質(zhì)量和公共利益為代價(jià)追求利潤(rùn)最大化的現(xiàn)象大量出現(xiàn)，而已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)的勘察設(shè)計(jì)單位面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，其質(zhì)量行為越來(lái)越受到建設(shè)單位的左右。二是為滿足基本建設(shè)大規(guī)?？焖侔l(fā)展的需要，勘察設(shè)計(jì)隊(duì)伍日益龐大，地區(qū)間和企業(yè)間的技術(shù)水平和質(zhì)量管理水平差異較大，一些企業(yè)的勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量保證能力較弱。三是受利益驅(qū)使勘察設(shè)計(jì)掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重，無(wú)證設(shè)計(jì)、地下設(shè)計(jì)掛靠有資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)單位，勘察設(shè)計(jì)單位受資質(zhì)限制購(gòu)買掛靠注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員，造成勘察設(shè)計(jì)單位內(nèi)部質(zhì)量管理制度混亂，崗位職責(zé)難以履行。四是受勘察設(shè)計(jì)周期過(guò)短及勘察設(shè)計(jì)收費(fèi)過(guò)低的影響，勘察設(shè)計(jì)成果粗糙，內(nèi)部質(zhì)量管理流于形式，從時(shí)間和成本上難以滿足質(zhì)量管理的需要。五是建設(shè)單位和一些部門重方案設(shè)計(jì)、輕施工圖設(shè)計(jì)，造成施工圖設(shè)計(jì)單位地位低下、收益降低，從而影響了勘察設(shè)計(jì)企業(yè)的進(jìn)步和施工圖設(shè)計(jì)的精細(xì)程度。六是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家是投資主體，設(shè)計(jì)院是事業(yè)單位，承擔(dān)著國(guó)家對(duì)投資和工程質(zhì)量把關(guān)的重任，政府對(duì)勘察設(shè)計(jì)的質(zhì)量管理集中在指導(dǎo)設(shè)計(jì)單位的內(nèi)部質(zhì)量管理、推進(jìn)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步等方面，當(dāng)市場(chǎng)形勢(shì)發(fā)生變化，設(shè)計(jì)院角色轉(zhuǎn)變后，勘察設(shè)計(jì)階段缺乏必要的質(zhì)量監(jiān)督手段。
工程質(zhì)量直接涉及公共利益和老百姓的生命財(cái)產(chǎn)安全，勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量是保障工程質(zhì)量的根本。特別是住房制度改革后，社會(huì)各界更為關(guān)注工程質(zhì)量，涉及勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的投訴和糾紛不斷增多，在社會(huì)中造成了不好的影響，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次就工程質(zhì)量問(wèn)題做出批示。
在充分調(diào)研論證和國(guó)內(nèi)多地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院在2000年1月30日頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中設(shè)立了施工圖設(shè)計(jì)文件審查制度，彌補(bǔ)了政府監(jiān)督在勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的空白。
我國(guó)施工圖審查制度的發(fā)展進(jìn)程
施工圖審查制度是根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第279號(hào)）第十一條“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計(jì)文件報(bào)縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查。施工圖設(shè)計(jì)文件審查的具體辦法，由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門制定。施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”和《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第293號(hào)）第三十三條“縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者交通、水利等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查。施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”而設(shè)立的。
原建設(shè)部于2000年2月17日發(fā)布了《建筑工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查暫行辦法》（建設(shè)[2000]41號(hào)），標(biāo)志著施工圖審查制度開(kāi)始在我國(guó)實(shí)施。經(jīng)過(guò)4年的實(shí)踐，原建設(shè)部在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，并征求各方意見(jiàn)、建議，于2004年8月23日發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》（原建設(shè)部令第134號(hào)），標(biāo)志著我國(guó)施工圖審查制度實(shí)施基礎(chǔ)已經(jīng)穩(wěn)固，施工圖審查的重要作用得到廣泛認(rèn)可。又經(jīng)過(guò)近9年的實(shí)施，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部就全國(guó)施工圖審查工作現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)、監(jiān)管效果、運(yùn)行機(jī)制以及存在問(wèn)題進(jìn)行了深入而廣泛的調(diào)研活動(dòng)。為進(jìn)一步適應(yīng)我國(guó)建設(shè)事業(yè)及勘察設(shè)計(jì)行業(yè)發(fā)展的需要，進(jìn)一步增強(qiáng)施工圖審查工作的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)公益性，進(jìn)一步明確相關(guān)各方責(zé)任，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)“建設(shè)部令第134號(hào)”進(jìn)行了修訂，于2013年4月27日發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第13號(hào)），標(biāo)志著施工圖審查制度得到穩(wěn)步發(fā)展。
施工圖審查的內(nèi)容、性質(zhì)及職責(zé)
“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第13號(hào)”明確：省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門按照規(guī)定的審查機(jī)構(gòu)條件，結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)規(guī)模，確定相應(yīng)數(shù)量的審查機(jī)構(gòu)。審查機(jī)構(gòu)是專門從事施工圖審查業(yè)務(wù)、不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立法人。施工圖審查是指施工圖審查機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行的審查。
施工圖審查內(nèi)容分為程序性審查和技術(shù)性審查。
程序性審查的主要內(nèi)容為：審查建設(shè)工程在勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)是否符合基本建設(shè)程序的要求、是否符合批準(zhǔn)文件規(guī)定的要求；審查勘察設(shè)計(jì)企業(yè)資質(zhì)是否符合相關(guān)規(guī)定要求、是否年檢通過(guò)、勘察設(shè)計(jì)人員是否按規(guī)定執(zhí)業(yè)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法規(guī)定的其它程序性審查內(nèi)容。
技術(shù)性審查的主要內(nèi)容為：是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；是否符合地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)的安全性；是否符合民用建筑節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，是否符合綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)；法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定必須審查的其它內(nèi)容；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法規(guī)定的其它技術(shù)性審查內(nèi)容。
施工圖審查內(nèi)容表明：施工圖審查既是對(duì)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督，也是對(duì)建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)和個(gè)人在勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)行為活動(dòng)的監(jiān)督，是我國(guó)基本建設(shè)程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，是政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施事中事后監(jiān)管的一個(gè)必要手段。
施工圖審查機(jī)構(gòu)依據(jù)省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的授權(quán)，按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定，對(duì)施工圖設(shè)計(jì)文件涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查，履行對(duì)相關(guān)勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督職責(zé)，負(fù)相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任；對(duì)相關(guān)建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)和個(gè)人在勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中的行為活動(dòng)履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)涉及違反有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定及工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)行為的建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位以及注冊(cè)執(zhí)業(yè)設(shè)計(jì)人員，按規(guī)定上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，主管部門按有關(guān)規(guī)定對(duì)涉及違法、違規(guī)的單位或個(gè)人給予相應(yīng)處罰。
施工圖審查機(jī)構(gòu)接受省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的監(jiān)督管理，對(duì)施工圖審查工作負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的審查責(zé)任。勘察設(shè)計(jì)企業(yè)和設(shè)計(jì)人員對(duì)工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量負(fù)責(zé)，其對(duì)工程勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量所負(fù)的責(zé)任并不因施工圖審查而減輕。
施工圖審查工作的情況及作用
根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年至2013年，全國(guó)3年完成施工圖審查項(xiàng)目總數(shù)為1258155個(gè)；3年一次審查合格項(xiàng)目總數(shù)為540098個(gè)；3年平均一次審查合格率為42.9%；3年違反強(qiáng)條數(shù)總和為914930條次；3年平均每100個(gè)項(xiàng)目違反強(qiáng)條數(shù)為73條次。全國(guó)3年共完成建筑工程施工圖審查的總建筑面積達(dá)151.17億平方米，建安投資總額約達(dá)30多萬(wàn)億元。
2011年至2013年，全國(guó)3年違法、違規(guī)不良記錄統(tǒng)計(jì)顯示：建設(shè)單位3年涉及的項(xiàng)目總數(shù)為1125個(gè)，建設(shè)單位3年不良記錄條次總數(shù)為1379條次；勘察單位3年涉及的項(xiàng)目總數(shù)為30171個(gè)，勘察單位3年不良記錄條次總數(shù)為40396條次；設(shè)計(jì)單位3年涉及的項(xiàng)目總數(shù)為115852個(gè)，設(shè)計(jì)單位3年不良記錄條次總數(shù)為340755條次。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年施工圖審查在全國(guó)已經(jīng)達(dá)到100%全覆蓋。2013年全國(guó)共有施工圖審查機(jī)構(gòu)865家，涉及勘察、房屋建筑工程、市政工程、軌道交通工程，其中一類審查機(jī)構(gòu)515家、二類審查機(jī)構(gòu)350家；全國(guó)審查機(jī)構(gòu)從業(yè)人員共32193人，其中專業(yè)技術(shù)人員共21794人。
統(tǒng)計(jì)表明：施工圖審查在保證工程質(zhì)量方面成效顯著，施工圖審查起到了對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量事中事后監(jiān)管的作用，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正主體結(jié)構(gòu)和地基基礎(chǔ)以及抗震、人防、消防等的安全隱患，有效地避免了建設(shè)過(guò)程中質(zhì)量事故的發(fā)生和返工造成的浪費(fèi)，同時(shí)也有效地保證了使用過(guò)程中的公眾安全。
（二）提高了建設(shè)單位及勘察設(shè)計(jì)企業(yè)和個(gè)人的質(zhì)量意識(shí)，避免了建設(shè)單位和勘察設(shè)計(jì)企業(yè)惡意違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)情況的發(fā)生。
（三）為建設(shè)工程的施工、監(jiān)理以及質(zhì)量安全監(jiān)管、竣工驗(yàn)收提供了依據(jù)。
（四）為推動(dòng)建設(shè)領(lǐng)域的生態(tài)文明建設(shè)提供了基本保障，使得國(guó)家及地方有關(guān)生態(tài)、節(jié)能、綠色等可持續(xù)發(fā)展政策和相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定等在施工圖設(shè)計(jì)中落實(shí)到位。
（五）通過(guò)對(duì)建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)和個(gè)人在勘察設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的行為活動(dòng)的有效監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范了勘察設(shè)計(jì)市場(chǎng)秩序，同時(shí)也為勘察設(shè)計(jì)企業(yè)誠(chéng)信機(jī)制的進(jìn)一步健全、市場(chǎng)決定資源配置規(guī)律在勘察設(shè)計(jì)市場(chǎng)中作用的更好發(fā)揮提供了機(jī)會(huì)，從而有力地促進(jìn)了勘察設(shè)計(jì)行業(yè)的健康發(fā)展。
（六）加強(qiáng)了工程建設(shè)各管理環(huán)節(jié)間的銜接，使規(guī)劃、交通、綠化、環(huán)保、可再生能源利用、無(wú)障礙等涉及公共利益的項(xiàng)目審批得以落實(shí)，實(shí)現(xiàn)審批執(zhí)行情況的后續(xù)監(jiān)管。
（七）各地結(jié)合審查工作，對(duì)設(shè)計(jì)中一些違反強(qiáng)制性條文的典型案例進(jìn)行分析匯總，并有針對(duì)性地開(kāi)展交流培訓(xùn)活動(dòng)，通過(guò)審查與設(shè)計(jì)、審查與審查、區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間的技術(shù)交流培訓(xùn)，提升了全國(guó)整體勘察設(shè)計(jì)水平，為技術(shù)較弱較低地區(qū)和單位的勘察設(shè)計(jì)水平大幅度提升創(chuàng)造了機(jī)會(huì)和條件。
（八）通過(guò)施工圖審查信息上報(bào)，使得政府主管部門能夠及時(shí)掌握當(dāng)?shù)卣w的建設(shè)情況、項(xiàng)目的建設(shè)情況、勘察設(shè)計(jì)的質(zhì)量情況及勘察設(shè)計(jì)企業(yè)的從業(yè)情況和設(shè)計(jì)人員的執(zhí)業(yè)情況，為政府部門的相關(guān)決策提供了依據(jù)。
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